Minimo salariale e costo medio della manodopera: la differenza che evita l’esclusione dalla gara

IN SINTESI

Il Tar Campania, Salerno, con la sentenza n. 1467 del 31 luglio 2026, ribadisce un principio ormai consolidato: il minimo salariale non coincide con il costo medio della manodopera indicato nelle tabelle ministeriali. Il primo ha carattere inderogabile e deriva direttamente dal contratto collettivo applicato; il secondo è il risultato di un’elaborazione statistica del Ministero e ha valore solo indicativo. Ne consegue che un semplice scostamento tra il costo del personale esposto in offerta e il dato tabellare non basta, da solo, a giustificare l’esclusione dalla gara: l’impresa può dimostrare, con adeguate giustificazioni, la sostenibilità di una diversa organizzazione aziendale.

Il caso deciso dal Tar Campania, Salerno

Con la sentenza n. 1467 del 31 luglio 2026, la Sezione I del Tar Campania, Salerno, interviene su una questione ricorrente nelle gare pubbliche: la corretta distinzione tra minimo salariale e costo medio della manodopera. Il tema si colloca nell’ambito della verifica di congruità dell’offerta, quando la stazione appaltante rileva uno scostamento tra il costo del personale indicato dal concorrente e i valori riportati nelle tabelle ministeriali del costo del lavoro.

Il Collegio richiama espressamente l’orientamento già espresso dal Consiglio di Stato, sez. V, nella sentenza n. 3418 del 18 aprile 2025, secondo cui il concetto di costo medio non ha valore di parametro assoluto e inderogabile, ma svolge una funzione indicativa, ben potendo l’impresa dimostrare, con giustificazioni documentate e calibrate sulla propria organizzazione, la sostenibilità dello scostamento rilevato.

Minimo salariale e costo medio della manodopera: la definizione che cambia tutto

Il punto centrale della pronuncia è la demarcazione tra due concetti che, nella prassi delle gare, vengono spesso confusi.

Il minimo salariale ha carattere “originario”: si desume direttamente dal contratto collettivo nazionale applicabile al settore e all’impresa, senza bisogno di alcuna elaborazione statistica. È un dato certo, verificabile e — soprattutto — inderogabile: nessuna offerta può prevedere un costo del personale inferiore a tale soglia.

Il costo medio orario del lavoro, al contrario, è il risultato di un’attività di elaborazione condotta dal Ministero del Lavoro, che aggrega dati provenienti da molteplici istituti contrattuali e situazioni aziendali diverse. Si tratta quindi di un valore medio, statistico, che fotografa una tendenza di settore ma non impone un vincolo rigido a ogni singola impresa.

Da questa distinzione discende la conseguenza pratica più rilevante: il disallineamento tra il costo della manodopera indicato in offerta e il costo medio tabellare non equivale, di per sé, alla violazione dei minimi salariali inderogabili. Perché si configuri una violazione occorre accertare in concreto che il costo esposto sia inferiore al trattamento retributivo minimo previsto dal CCNL applicato, non semplicemente inferiore alla media ministeriale.

Minimo salariale e costo medio della manodopera a confronto

La tabella seguente riepiloga le differenze operative tra i due concetti, utile sia per i RUP in fase di verifica sia per gli operatori economici in fase di predisposizione dell’offerta.

Verifiche del RUP e degli operatori economici sul costo della manodopera

La distinzione tra i due concetti non è solo teorica: incide direttamente sulle modalità con cui RUP e commissioni di gara devono condurre la verifica di congruità, e su come gli operatori economici devono impostare la propria offerta.

• Non fermarsi al dato tabellare: il RUP non può disporre l’esclusione automatica solo perché il costo della manodopera indicato in offerta è inferiore al costo medio delle tabelle ministeriali: deve attivare, se del caso, il subprocedimento di verifica dell’anomalia ai sensi dell’art. 110 d.lgs. 36/2023.
• Verificare il CCNL effettivamente applicato: il confronto corretto va fatto tra il costo indicato in offerta e i minimi retributivi del contratto collettivo realmente utilizzato dall’impresa per il proprio personale, non con tabelle riferite a un CCNL diverso.
• Richiedere giustificazioni documentate: l’impresa che si discosta dal costo medio deve poter dimostrare, con dati concreti sulla propria organizzazione aziendale, che il ribasso deriva da un’effettiva efficienza gestionale e non da una compressione dei diritti dei lavoratori.
• Distinguere tra ribasso indiretto e violazione dei minimi: solo l’accertata violazione dei trattamenti retributivi minimi inderogabili può condurre all’esclusione; il mero disallineamento dal costo medio non è sufficiente.
• Motivare adeguatamente il provvedimento di esclusione: quando disposto, il provvedimento deve indicare puntualmente in cosa consista la violazione del minimo salariale e non limitarsi a rilevare un semplice scostamento statistico.

Per gli operatori economici, l’errore più frequente resta quello di non predisporre in offerta una documentazione a supporto dell’organizzazione aziendale, esponendosi così a contestazioni evitabili in sede di verifica di anomalia o di contenzioso.

FAQ

Uno scostamento dal costo medio della manodopera comporta sempre l’esclusione dalla gara?

No. Secondo il Tar Campania, Salerno, il costo medio delle tabelle ministeriali ha valore solo indicativo. L’esclusione è legittima solo se si accerta una reale violazione dei minimi salariali inderogabili previsti dal contratto collettivo applicato, non per il solo disallineamento dal dato statistico.

Che differenza c’è tra minimo salariale e costo medio della manodopera?

Il minimo salariale deriva direttamente dal CCNL ed è inderogabile. Il costo medio della manodopera è invece un dato statistico elaborato dal Ministero, che aggrega più istituti contrattuali e fornisce solo un parametro di riferimento, non un vincolo assoluto.

Cosa deve fare il RUP di fronte a un’offerta con costo della manodopera inferiore alle tabelle ministeriali?

Il RUP deve valutare se lo scostamento riguardi il costo medio o incida sui minimi retributivi inderogabili. Nel primo caso può richiedere chiarimenti all’interno della verifica di anomalia; nel secondo, se confermata la violazione, può procedere all’esclusione.

L’impresa può giustificare un costo della manodopera inferiore alla media ministeriale?

Sì, a condizione di fornire giustificazioni documentate e calibrate sulla propria organizzazione aziendale, dimostrando che lo scostamento deriva da un’effettiva efficienza gestionale e non da una riduzione dei trattamenti retributivi minimi dovuti ai lavoratori.

Le tabelle ministeriali sono vincolanti per la formulazione dell’offerta?

No, non hanno natura di parametro assoluto e inderogabile. Rappresentano un’elaborazione statistica del costo medio del lavoro, utile come riferimento in sede di verifica, ma non impongono un valore fisso da rispettare pena l’automatica esclusione.

Quale contratto collettivo rileva per verificare il rispetto dei minimi salariali?

Rileva il contratto collettivo effettivamente applicato dall’impresa concorrente al proprio personale, e non un diverso CCNL eventualmente indicato nelle tabelle ministeriali di riferimento del settore o della stazione appaltante.

Cosa rischia la stazione appaltante che esclude un concorrente solo per lo scostamento dal costo medio?

Rischia l’annullamento del provvedimento in sede di ricorso, poiché la giurisprudenza amministrativa richiede l’accertamento concreto della violazione dei minimi salariali inderogabili e non ammette l’automatismo fondato sul solo dato statistico tabellare.

Cosa insegna la giurisprudenza: riferimenti normativi e fonti

• Tar Campania, Salerno, sez. I, 31 luglio 2026, n. 1467 — distingue il concetto di minimo salariale (inderogabile, di fonte contrattuale collettiva) da quello di costo medio della manodopera (indicativo, di fonte statistico-ministeriale).
• Consiglio di Stato, sez. V, 18 aprile 2025, n. 3418 — richiamato dal Tar Campania, chiarisce che i costi della manodopera delle tabelle ministeriali e i trattamenti salariali minimi inderogabili non sono sovrapponibili.
• Consiglio di Stato, sez. V, 22 gennaio 2025, n. 488 — precisa che le tabelle ministeriali individuano il costo medio orario del lavoro, mentre l’inderogabilità riguarda solo il trattamento minimo salariale di legge o di contrattazione collettiva.
• Consiglio di Stato, 4 dicembre 2025, n. 9566 — conferma che l’esclusione per violazione dei minimi salariali richiede l’attivazione del subprocedimento di verifica dell’anomalia ex art. 110 d.lgs. 36/2023.
• Tar Calabria, Catanzaro, sez. I, 12 settembre 2020, n. 1448 — precedente citato dal Tar Campania sulla natura “originaria” del minimo salariale rispetto al costo medio elaborato dal Ministero (dato riportato come da fonte, non verificato su testo integrale in questa sede).
• Artt. 11, 41 commi 13-14, 108 comma 9 e 110 commi 1 e 4, d.lgs. 36/2023 (Codice dei Contratti Pubblici) — disciplinano lo scorporo dei costi della manodopera dalla base d’asta e i presupposti della verifica di anomalia.

A cura della redazione TuttoGare, con il contributo tecnico-giuridico di Studio Amica, specializzato in appalti pubblici e digitalizzazione della PA. Il presente contributo ha finalità informativa e non sostituisce la consulenza professionale su casi specifici.

Fonte: Tar Campania, Salerno, Sez. I, sentenza 31 luglio 2026, n. 1467. Testo consultato tramite fonti specializzate in giurisprudenza amministrativa; si raccomanda la verifica sul testo integrale pubblicato dal portale della giustizia amministrativa prima della pubblicazione definitiva.