IN SINTESI
L’impugnazione della proroga tecnica nell’appalto è ammissibile anche se l’operatore economico non ha contestato le proroghe precedenti. Con la sentenza n. 7023/2026, pubblicata il 23 settembre 2026, la Sezione Quarta del Consiglio di Stato ha affermato che ogni proroga è un provvedimento autonomo, adottato con istruttoria propria. L’acquiescenza alle proroghe passate non rende quindi inammissibile il ricorso contro l’ultima. La proroga tecnica ha natura autoritativa e la giurisdizione spetta al giudice amministrativo. La causa è stata rinviata al TAR per l’esame dei motivi di merito.
Il caso: otto proroghe di un servizio di igiene urbana
La vicenda riguarda l’appalto del servizio di igiene urbana di un Comune, affidato a una società di settore. Il contratto, iniziato nel 2017, è scaduto nel 2022. Dopo la scadenza l’amministrazione ha disposto una prima proroga, seguita da altre sei proroghe tecniche. Il nuovo affidamento è stato ritardato dalla gara e dal relativo contenzioso.
L’atto contestato è l’ottava proroga, adottata nell’ottobre 2024. Estendeva il servizio di un mese, o fino all’aggiudicazione definitiva al nuovo gestore. L’impresa impugnava anche la nota con cui il Comune comunicava la decurtazione degli ammortamenti dal canone del periodo di proroga, in applicazione di una clausola del capitolato speciale d’appalto (CSA).
Il TAR Lazio, sezione staccata di Latina (sentenza n. 155/2025), aveva dichiarato il ricorso in parte inammissibile per difetto di interesse e in parte inammissibile per difetto di giurisdizione. Il Consiglio di Stato ha riformato entrambe le statuizioni.
Il principio di diritto: la proroga tecnica è un atto autonomo e impugnabile
L’acquiescenza alle proroghe precedenti non preclude il ricorso
Secondo la sentenza, l’ottava proroga è un provvedimento autonomo rispetto alle precedenti, anche se adottato in continuità con esse. Il Collegio la qualifica come atto amministrativo autoritativo, fondato su una propria istruttoria.
Ne discende che l’aver accettato le proroghe precedenti non rende inammissibile il ricorso contro l’ultima. Il Consiglio di Stato richiama anche la tutela costituzionale della possibilità di contestare l’ultima proroga, pur prestando acquiescenza alle altre. Il ragionamento opposto, osservava l’appellante, consentirebbe all’amministrazione di reiterare provvedimenti illegittimi, una volta che il primo sia divenuto inoppugnabile.
L’interesse a ricorrere sussiste in concreto per un motivo preciso: l’art. 5 del CSA obbligava l’appaltatore a proseguire il servizio per un anno dopo la scadenza, e l’ultima proroga è intervenuta quando quel limite era già superato.
La giurisdizione spetta al giudice amministrativo
Il Consiglio di Stato ritiene la natura autoritativa della proroga tecnica già sufficiente a radicare la giurisdizione amministrativa. Applicando il principio tempus regit actum (richiamando Cons. Stato, sez. V, n. 8082/2025), il Collegio individua come norma di riferimento il d.lgs. n. 36/2023. Esclude che la prosecuzione del servizio fosse dovuta contrattualmente ai sensi dell’art. 120, comma 10. Resta in discussione, al più, la sussistenza dei presupposti della proroga di cui al comma 11, atto di indubbia natura autoritativa.
L’atto impugnato è dunque o una proroga o una determina che costituisce un nuovo rapporto contrattuale senza gara. In entrambi i casi si tratta di un potere autoritativo, e la declinatoria di giurisdizione in favore del giudice ordinario era errata.
Attenzione al perimetro della decisione. Il Consiglio di Stato non decide se l’ottava proroga fosse legittima, né se fosse corretta la decurtazione degli ammortamenti. Annulla la sentenza di primo grado e, ai sensi dell’art. 105 c.p.a., rinvia al TAR per l’esame dei motivi di merito. Le spese dei due gradi sono compensate.
Proroga tecnica: definizione e differenza con l’obbligo contrattuale di prosecuzione
La proroga tecnica è il provvedimento con cui la stazione appaltante estende temporaneamente un contratto scaduto, in attesa dell’individuazione del nuovo affidatario. Nel d.lgs. n. 36/2023 è ricondotta all’art. 120, comma 11. Nel vecchio Codice era disciplinata dall’art. 106, comma 11, d.lgs. n. 50/2016, richiamato anche dalla sentenza.
La prosecuzione obbligatoria prevista dal contratto è cosa diversa: discende dal vincolo negoziale e dalla lex specialis, nei limiti di durata fissati. Superato quel limite, la prosecuzione non è più dovuta contrattualmente e la stazione appaltante deve esercitare un potere autoritativo, motivandolo.
Il Consiglio di Stato (sez. V, n. 8082/2025) ha ribadito che a ogni scadenza e a ogni estensione la PA deve ripetere la valutazione concreta dei presupposti, senza meccanismi automatici di “mera prosecuzione”.
Primo grado e appello a confronto
Il quadro sintetico delle due pronunce, per profilo controverso:
| Profilo | TAR (n. 155/2025) | Consiglio di Stato (n. 7023/2026) |
|---|---|---|
| Interesse a ricorrere | Difetto: precedenti proroghe non impugnate | Sussiste: ogni proroga è autonoma |
| Natura dell’atto | Autoritativa | Autoritativa (confermata) |
| Giurisdizione sul secondo motivo | Giudice ordinario | Giudice amministrativo |
| Esito | Ricorso inammissibile | Appello accolto, rinvio al TAR (art. 105 c.p.a.) |
Impugnazione della proroga tecnica nell’appalto: verifiche e controlli del RUP
Per ridurre il rischio di annullamento e di contenzioso, RUP e stazioni appaltanti possono seguire questi passaggi:
- Motivare ogni proroga come atto a sé. Non basta richiamare le proroghe precedenti, perché l’istruttoria va ripetuta a ogni scadenza.
- Verificare la durata massima fissata dalla lex specialis. Oltre il limite contrattuale (qui un anno) la prosecuzione non è più dovuta e serve un atto autoritativo ben fondato.
- Individuare la base normativa applicabile. Per atti adottati dopo il 1° luglio 2023 si guarda all’art. 120, comma 11, d.lgs. n. 36/2023, secondo il principio tempus regit actum.
- Documentare le ragioni oggettive del ritardo nella nuova gara. Il contenzioso sul nuovo affidamento va tracciato negli atti.
- Definire in modo chiaro le condizioni economiche. I criteri di quantificazione del corrispettivo e di revisione del canone devono essere coerenti con il contratto, perché sono il terreno del contenzioso sulla decurtazione.
- Non contare sull’inoppugnabilità delle proroghe passate. Ciascun atto può essere contestato per conto proprio.
Per gli operatori economici, l’acquiescenza alle proroghe precedenti non fa perdere il diritto di contestare l’ultima, ma resta decisivo il rispetto dei termini di impugnazione per ciascun atto.
FAQ
Si può impugnare l’ultima proroga tecnica se non si sono impugnate le precedenti?
Sì. Secondo il Consiglio di Stato (sentenza n. 7023/2026, punto 6), ogni proroga è un provvedimento autonomo, adottato con istruttoria propria. L’acquiescenza alle proroghe precedenti non rende inammissibile il ricorso contro l’ultima. L’operatore può scegliere di contestarne soltanto una, nel rispetto dei termini di impugnazione di quell’atto.
Chi decide sulle controversie relative alla proroga tecnica: giudice amministrativo o ordinario?
La proroga tecnica è un atto autoritativo, quindi la giurisdizione spetta al giudice amministrativo. Il Consiglio di Stato precisa che l’atto impugnato è qualificabile o come proroga o come determina che costituisce un nuovo rapporto senza gara. In entrambi i casi si tratta di esercizio di poteri autoritativi.
Quale Codice si applica a una proroga adottata nel 2024 su un contratto stipulato nel 2017?
Si applica il d.lgs. n. 36/2023, in virtù del principio tempus regit actum. Il Consiglio di Stato richiama Cons. Stato, sez. V, n. 8082/2025: l’atto di proroga è valutato secondo la normativa vigente al momento della sua adozione, non quella in vigore alla stipula del contratto.
Dopo la scadenza del contratto l’appaltatore deve continuare il servizio?
Solo entro i limiti previsti dal contratto e dalla lex specialis. Nel caso esaminato, il CSA prevedeva l’obbligo di prosecuzione per un anno. Superato quel termine, la prosecuzione non è più dovuta contrattualmente (art. 120, comma 10, d.lgs. n. 36/2023) e può derivare solo da un provvedimento di proroga ai sensi del comma 11.
La sentenza stabilisce che l’ottava proroga era illegittima?
No. Il Consiglio di Stato si è pronunciato solo su inammissibilità per difetto di interesse e sulla giurisdizione. Ha annullato la sentenza del TAR e rinviato la causa ai sensi dell’art. 105 c.p.a., perché esamini i motivi di merito. La legittimità della proroga e della decurtazione degli ammortamenti resta da accertare in primo grado.
Cosa insegna la giurisprudenza: riferimenti normativi e fonti
- Cons. Stato, sez. IV, sentenza n. 7023/2026 (pubblicata il 23/09/2026): autonomia di ogni proroga, ammissibilità del ricorso contro l’ultima, giurisdizione amministrativa.
- Cons. Stato, sez. V, sentenza 17 ottobre 2025, n. 8082: principio tempus regit actum per l’atto di proroga e necessità di rivalutare i presupposti a ogni scadenza.
- Art. 120, commi 10 e 11, d.lgs. n. 36/2023: prosecuzione contrattuale e proroga tecnica.
- Art. 106, comma 11, d.lgs. n. 50/2016: disciplina previgente della proroga tecnica.
- Art. 105 c.p.a.: rinvio al giudice di primo grado.
- TAR Lazio, sezione staccata di Latina, sentenza n. 155/2025: sentenza riformata.
A cura della redazione TuttoGare, con il contributo tecnico-giuridico di Studio Amica, specializzato in appalti pubblici e digitalizzazione della PA. Il presente contributo ha finalità informativa e non sostituisce la consulenza professionale su casi specifici.
Fonte: Consiglio di Stato, Sezione Quarta, sentenza n. 7023/2026, pubblicata il 23/09/2026.