IN SINTESI
Con la sentenza n. 7062/2026 (Sezione Quinta), il Consiglio di Stato ha stabilito che la verifica di equivalenza delle tutele è sempre obbligatoria quando il concorrente indica un CCNL diverso da quello previsto dalla lex specialis, anche se il contratto scelto è “specialistico”. L’equivalenza si valuta in modo sistemico su parametri normativi ed economici. Il CCNL di gara si individua in base alle prestazioni appaltate, non all’attività prevalente dell’impresa. Se la non equivalenza è motivata e logica, l’esclusione dell’intero raggruppamento è legittima e non sono ammessi rimedi sostitutivi.
La verifica di equivalenza delle tutele tra CCNL è un atto doveroso
Il principio centrale è netto: la stazione appaltante non può omettere il giudizio di equivalenza. Quando un operatore dichiara di applicare un contratto collettivo diverso da quello indicato nei documenti di gara, l’aggiudicazione deve essere preceduta dalla verifica della dichiarazione di equivalenza. Il Collegio richiama sul punto il proprio orientamento consolidato (Cons. Stato nn. 9510/2025, 7281/2025 e 9075/2025).
La logica è duplice. Da un lato, la facoltà di indicare un CCNL diverso è il contrappeso al potere della stazione appaltante di indicare il contratto di riferimento. Dall’altro, il controllo serve a evitare il dumping contrattuale, cioè la competizione al ribasso fondata su tutele inferiori per i lavoratori.
Il caso: lavori di ammodernamento gallerie e CCNL della mandante
Un concessionario autostradale aveva bandito, suddividendola in lotti, una gara per l’ammodernamento di gallerie. Il raggruppamento primo in graduatoria includeva una mandante che applicava un CCNL del comparto laterizi, diverso dal CCNL edilizia indicato nel disciplinare. Il RUP ha avviato la verifica di equivalenza, chiesto chiarimenti e acquisito il parere di un consulente giuslavorista. Ha poi escluso l’intero raggruppamento per non equivalenza delle tutele.
Il TAR ha respinto il ricorso e il Consiglio di Stato ha confermato la decisione, respingendo l’appello nel merito. Ha dichiarato inoltre irrilevante la richiesta di consulenza tecnica o verificazione, perché la non equivalenza emergeva già dalla documentazione.
Il CCNL “specialistico” non esonera dal controllo
Secondo l’appellante, un CCNL più pertinente alle lavorazioni della mandante avrebbe dispensato la stazione appaltante dal giudizio di equivalenza. Il Consiglio di Stato respinge questa tesi: la norma non prevede deroghe al controllo, e la lex specialis di gara lo imponeva espressamente al RUP. Se bastasse indicare un contratto “più pertinente” per sottrarsi alla verifica, il presidio contro il dumping contrattuale verrebbe svuotato.
Il CCNL di gara si individua sulle prestazioni appaltate
La sentenza chiarisce che il “baricentro” per la scelta del CCNL sono le prestazioni oggetto dell’appalto, non l’attività generale dell’impresa né il codice ATECO risultante dalla visura. La stazione appaltante può quindi indicare un unico contratto se riflette la natura prevalente delle lavorazioni messe a gara.
Nel caso concreto, la mandante si era impegnata a eseguire una quota di lavorazioni della categoria prevalente, riconducibili alle opere d’arte nel sottosuolo. Anche volendole qualificare come posa di manufatti prefabbricati, restano lavori edili ai sensi dell’Allegato X al d.lgs. 81/2008. Il Collegio aggiunge che le prestazioni da eseguire in cantiere, anche se minoritarie, devono restare soggette ai livelli minimi di tutela individuati dalla stazione appaltante. Diversamente, lavoratori nello stesso cantiere avrebbero regimi contrattuali diversi, con tutele deteriori per alcuni.
Sindacato del giudice, questioni costituzionali ed europee
La procedura era anteriore al correttivo (d.lgs. 209/2024), che ha introdotto l’allegato I.01. Prima di quel correttivo, le stazioni appaltanti disponevano di ampia discrezionalità tecnica, sia nell’individuare il CCNL sia nel valutare l’equivalenza. Il giudice può censurare la valutazione solo per illogicità, irragionevolezza, abnormità o travisamento dei fatti.
Il Consiglio di Stato ha poi escluso profili di illegittimità costituzionale della disciplina (artt. 3, 39, 41, 76, 97, 117 Cost.) e di contrasto con il diritto UE (artt. 49 e 56 TFUE, art. 70 direttiva 2014/24/UE). Il sistema non impone alcun contratto: l’impresa resta libera di applicarne un altro, purché dimostri tutele equivalenti. Per questo non ha ritenuto necessario né disapplicare la norma né disporre il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia.
Cosa significa equivalenza delle tutele: definizione e parametri
L’equivalenza delle tutele è la condizione per cui il CCNL indicato dal concorrente garantisce ai lavoratori, complessivamente considerate, le stesse tutele economiche e normative del CCNL indicato nella lex specialis. Non richiede identità di ogni clausola, ma neppure si risolve nel confronto di singole voci favorevoli.
Il Consiglio di Stato richiama i criteri della Relazione illustrativa ANAC al Bando tipo n. 1/2023 (par. 7):
- Equivalenza normativa: sussiste se lo scostamento è marginale, cioè limitato al massimo a due parametri.
- Equivalenza economica: sussiste se il valore complessivo delle componenti fisse della retribuzione globale annua è almeno pari a quello del CCNL di gara.
Il giudizio è sistemico. La stazione appaltante analizza ogni scostamento con specifica motivazione, poi esprime una valutazione qualitativa complessiva. Non basta un “riscontro numerico”, ma non basta nemmeno dimostrare che alcune voci sono migliori.
Il CCNL è elemento essenziale dell’offerta, perché incide sui costi della manodopera. Per questo, in caso di non equivalenza, non si applicano i rimedi sostitutivi o escludenti previsti per il raggruppamento in caso di carenza di requisiti soggettivi o professionali: l’RTI non può estromettere la mandante e riorganizzarsi.
Gli elementi valutati dalla stazione appaltante e l’esito nel caso esaminato
La tabella riassume i profili che hanno inciso sul giudizio di non equivalenza, ritenuto legittimo.
| Profilo | Criticità rilevata | Valutazione del Collegio |
|---|---|---|
| Lavoro straordinario e supplementare | Maggiorazioni favorevoli solo in alcuni casi; assente la maggiorazione fissa prevista dal CCNL di gara | Non bastano singole voci favorevoli: serve una valutazione sistemica |
| Welfare e assistenza integrativa | Misure aziendali volontarie anziché obblighi contrattuali | Le tutele devono essere oggettive e garantite, non basate su policy interne |
| Preavviso, part-time, cassa di settore | Termini meno protettivi, nessun limite verificabile ai part-time, nessuna iscrizione alla Cassa Edile | Sei parametri normativi in senso deteriore, oltre la soglia di marginalità |
| Componenti economiche | Superminimo assorbibile e indennità di cantiere incerta; cedolini non riferiti al periodo di gara | Elementi variabili esclusi dal confronto; senza di essi gli importi risultano inferiori |
| Rinnovo contrattuale successivo | Rinnovo intervenuto dopo il termine di presentazione dell’offerta | Irrilevante: conta la situazione alla data dell’offerta |
Verifiche e controlli del RUP sull’equivalenza delle tutele tra CCNL
Dalla sentenza si ricava un percorso operativo prudente per il RUP e un promemoria per gli operatori.
- Indicare nel disciplinare il CCNL collegato alle prestazioni da eseguire. Prevedere espressamente la verifica di equivalenza e la documentazione richiesta all’offerente.
- Verificare la dichiarazione di equivalenza di ogni componente del raggruppamento, non solo della mandataria. Il CCNL applicato dalla mandante conta anche con quote ridotte.
- Chiedere chiarimenti e documentazione integrativa, anche tramite soccorso istruttorio, esplicitando le differenze rilevate tra i due contratti.
- Esaminare i cedolini riferiti al periodo della domanda di partecipazione, non a date successive.
- Escludere dal confronto economico le voci variabili o assorbibili, come superminimi assorbibili e indennità di incerta applicazione. Contano le componenti fisse della retribuzione globale annua.
- Confrontare i parametri normativi in modo sistemico (straordinario, preavviso, part-time, welfare, enti bilaterali) e non limitarsi a singole voci.
- Considerare un parere di esperti giuslavoristi, ma recepirlo in una motivazione propria e analitica.
- Motivare il provvedimento indicando per ogni scostamento l’incidenza concreta e il giudizio complessivo.
Errori frequenti degli operatori: invocare il codice ATECO o la “specialità” del CCNL per evitare la verifica; contare su welfare aziendale volontario; produrre documentazione non riferita al periodo di gara; confidare in un rinnovo contrattuale successivo; dare per scontato di poter estromettere la mandante per sanare il raggruppamento.
Per le gare soggette al correttivo: l’allegato I.01 delimita parzialmente la discrezionalità tecnica. Il RUP deve quindi coordinare la scelta del CCNL con quell’allegato. Il principio dell’obbligatorietà della verifica resta valido.
FAQ
La verifica di equivalenza del CCNL è sempre obbligatoria negli appalti?
Sì, se il concorrente dichiara di applicare un CCNL diverso da quello indicato nella lex specialis. Secondo il Consiglio di Stato, la determinazione di aggiudicazione deve essere preceduta dalla verifica della dichiarazione di equivalenza, che è un atto doveroso. Nemmeno la natura “specialistica” del contratto scelto dall’operatore dispensa la stazione appaltante dal controllo.
Un CCNL più pertinente all’attività dell’impresa evita il giudizio di equivalenza?
No. La pertinenza del contratto all’attività dell’impresa non sostituisce la verifica. Il Consiglio di Stato precisa che il criterio di riferimento sono le prestazioni oggetto dell’appalto, non l’attività generale dell’operatore né il codice ATECO. Se il contratto indicato dall’impresa garantisce tutele inferiori, può comportare l’esclusione.
Quando le tutele di due CCNL sono considerate equivalenti?
Secondo i criteri della Relazione ANAC richiamati dalla sentenza, l’equivalenza normativa sussiste se lo scostamento è marginale, cioè limitato al massimo a due parametri. Quella economica sussiste se il valore complessivo delle componenti fisse della retribuzione globale annua è almeno pari a quello del CCNL di gara. Il giudizio resta comunque complessivo e motivato.
Il superminimo assorbibile conta nel confronto economico tra CCNL?
No. Il Consiglio di Stato conferma che il superminimo assorbibile non è un elemento fisso della retribuzione, perché soggetto a variazioni e riduzioni, e non va incluso nel confronto. Lo stesso vale per indennità di incerta applicazione, come quella di cantiere non adeguatamente documentata. Senza queste voci, il valore economico può risultare inferiore a quello del CCNL di gara.
Se la mandante applica un CCNL non equivalente, l’RTI può sostituirla per evitare l’esclusione?
Secondo la sentenza, no. L’individuazione del CCNL è un elemento essenziale dell’offerta. I rimedi sostitutivi o escludenti previsti per i raggruppamenti presuppongono la carenza di requisiti soggettivi o professionali, quindi non operano in caso di non equivalenza. L’esclusione colpisce l’intero raggruppamento, anche se la mandante ha una quota ridotta.
Il giudice amministrativo può rivalutare l’equivalenza tra due CCNL?
Solo entro limiti ristretti. Il giudizio di equivalenza è espressione di discrezionalità tecnica e il giudice può censurarlo solo per illogicità, irragionevolezza, abnormità o travisamento dei fatti. Nel caso esaminato, il Consiglio di Stato ha ritenuto irrilevante anche la richiesta di consulenza tecnica o verificazione, perché la non equivalenza risultava dagli atti.
Un rinnovo del CCNL successivo all’offerta può sanare la non equivalenza?
No. Il Collegio ha ritenuto irrilevante un rinnovo intervenuto dopo il termine di presentazione dell’offerta e dopo l’istruttoria. L’equivalenza si valuta con riferimento alla situazione esistente alla data dell’offerta, e i cedolini devono riferirsi al periodo della domanda di partecipazione.
Cosa insegna la giurisprudenza: riferimenti normativi e fonti
- Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza n. 7062/2026: verifica di equivalenza obbligatoria, valutazione sistemica, esclusione dell’RTI legittima.
- Art. 11 del d.lgs. 36/2023 (Codice dei contratti pubblici), nella versione anteriore al d.lgs. 209/2024: indicazione del CCNL e facoltà di indicarne uno diverso con tutele equivalenti.
- D.lgs. 209/2024 (correttivo) e allegato I.01: criteri successivi di connessione del CCNL con l’attività appaltata e di rappresentatività delle parti firmatarie.
- Legge delega n. 78/2022, art. 1, comma 2, lett. h), n. 2: criteri direttivi sull’applicazione dei contratti collettivi e sulle stesse tutele per i lavoratori in subappalto.
- Relazione illustrativa ANAC al Bando tipo n. 1/2023, par. 7: parametri di equivalenza normativa ed economica.
- Contributo CNEL n. 21/2024 e Circolare INL n. 2/2020: riferimenti richiamati dalle parti, ritenuti non risolutivi nel caso.
- Allegato II.12, Tabella A, d.lgs. 36/2023 e Allegato X al d.lgs. 81/2008: qualificazione delle lavorazioni come edili.
- Cons. Stato nn. 9510/2025, 7281/2025, 9075/2025, 3209/2026, 3476/2026 e 2605/2025: precedenti richiamati su obbligatorietà della verifica, voci variabili, compatibilità costituzionale ed europea, CCNL come elemento essenziale dell’offerta.
- Artt. 49 e 56 TFUE; art. 70 direttiva 2014/24/UE: parametri europei esclusi dal Collegio.
A cura della redazione TuttoGare, con il contributo tecnico-giuridico di Studio Amica, specializzato in appalti pubblici e digitalizzazione della PA. Il presente contributo ha finalità informativa e non sostituisce la consulenza professionale su casi specifici.
Fonte: Consiglio di Stato, Sezione Quinta, sentenza n. 7062/2026, pubblicata il 24/09/2026 (udienza del 9 luglio 2026), in sede di appello contro sentenza del TAR Lazio.