IN SINTESI
Secondo il TAR Campania, Salerno, è legittimo considerare il CCNL “cooperative sociali” equivalente al CCNL “igiene e ambiente”, anche se quest’ultimo è più vantaggioso per i lavoratori. Per i giudici l’equivalenza delle tutele va valutata in modo complessivo e non rigido, perché una lettura severa escluderebbe in blocco le cooperative sociali dai servizi pubblici che rientrano tra le loro attività. Il RUP deve comunque eseguire una comparazione effettiva, economica e normativa. Il suo giudizio tecnico-discrezionale è sindacabile solo in caso di manifesta irragionevolezza o di criteri tecnici errati.
Il caso: cooperativa sociale aggiudicataria con un CCNL diverso da quello di gara
La sentenza TAR Campania, Salerno, Sez. I, 29 settembre 2026, n. 1591 riguarda una gara per un servizio di gestione dei rifiuti urbani. La stazione appaltante aveva indicato il CCNL “igiene e ambiente”. La cooperativa sociale aggiudicataria applicava invece il CCNL “cooperative sociali”, e il concorrente ricorrente contestava la valutazione di equivalenza.
Il TAR osserva che il CCNL cooperative sociali ha un ambito applicativo più ampio rispetto a quello strettamente attinente al servizio. Per questo non ha operato la presunzione di equivalenza prevista dall’art. 3 dell’allegato I.01 al D.Lgs. 36/2023. Era quindi necessario applicare l’art. 4 dello stesso allegato e verificare la validità della dichiarazione di equivalenza resa dall’aggiudicataria.
L’equivalenza delle tutele non coincide con l’identità dei contratti
Il principio di diritto è che l’equivalenza delle tutele CCNL non richiede identità assoluta tra i contratti, ma una valutazione di equivalenza complessiva. Il RUP ha confrontato il valore economico globale annuo delle retribuzioni e gli istituti normativi rilevanti per il trattamento giuridico dei lavoratori. Ha rilevato scostamenti solo marginali, e il TAR ha ritenuto il criterio pienamente legittimo.
La valutazione del RUP è espressione di discrezionalità tecnica. Il giudice amministrativo può censurarla solo se è manifestamente irragionevole o se ha applicato criteri e procedimenti tecnici errati. Il TAR ha respinto i motivi con cui il ricorrente contestava analiticamente ogni singolo elemento della comparazione.
La sentenza aggiunge un passaggio rilevante: anche ammettendo che le tutele non fossero perfettamente equivalenti e che il contratto indicato in gara fosse più favorevole, la valutazione di sostanziale equivalenza non sarebbe illegittima.
Il TAR motiva così:
- Un’equivalenza intesa in senso rigido diventerebbe un criterio preponderante rispetto ai criteri tecnici ed economici di valutazione delle offerte.
- Ciò contrasterebbe con l’individuazione del miglior offerente e con il principio del risultato.
- Indicare un contratto marginalmente più favorevole escluderebbe a priori tutte le cooperative sociali, a prescindere dal contenuto delle loro offerte.
Il TAR ricorda inoltre che diverse cooperative sociali hanno eseguito correttamente e in modo soddisfacente servizi di raccolta rifiuti. L’interpretazione elastica dell’equivalenza consente quindi alle cooperative di partecipare ai servizi corrispondenti ad alcune delle loro attività tipiche.
Attenzione al contesto giurisprudenziale. Altre pronunce hanno valutato in modo più stringente l’equivalenza tra contratti diversi, soffermandosi su istituti concreti come il comporto o il lavoro supplementare (si veda, ad esempio, TAR Piemonte, Sez. II, 18/04/2025, n. 689). La sentenza di Salerno va letta come applicazione a un caso specifico, con scostamenti ritenuti marginali, e non come un via libera generalizzato.
Tabella di sintesi: lettura rigida e lettura elastica
La tabella riassume l’impostazione respinta e quella accolta dal TAR Salerno.
| Aspetto | Lettura rigida | Lettura del TAR Salerno |
|---|---|---|
| Parametro | Identità o superiorità delle tutele | Equivalenza complessiva delle tutele |
| Confronto | Singoli istituti, uno per uno | Valore economico annuo e istituti normativi rilevanti |
| Effetto sulle cooperative sociali | Esclusione generalizzata | Ammissione ai servizi affini alle loro attività |
| Controllo del giudice | Sostituzione della valutazione | Solo irragionevolezza manifesta o criteri errati |
Verifiche e controlli del RUP sull’equivalenza delle tutele CCNL
Il RUP deve documentare un confronto effettivo, non una presa d’atto della dichiarazione dell’operatore. I passaggi pratici ricavabili dalla sentenza sono questi:
- Verificare se opera la presunzione di equivalenza dell’art. 3 dell’allegato I.01. Nel caso esaminato non operava, perché il contratto applicato afferiva a un settore diverso.
- Acquisire la dichiarazione di equivalenza dell’operatore e i testi dei due contratti collettivi.
- Confrontare il valore economico globale annuo delle retribuzioni nei profili impiegati nell’appalto.
- Confrontare gli istituti normativi rilevanti per il trattamento giuridico dei lavoratori.
- Quantificare e motivare gli scostamenti, spiegando perché sono marginali e non compromettono la sostanziale equivalenza.
- Evitare un criterio di identità assoluta, ma anche una verifica meramente formale o assente. L’omissione della verifica espone l’aggiudicazione ad annullamento.
- Conservare agli atti la comparazione: in caso di ricorso, la motivazione del RUP sarà il primo oggetto del sindacato.
Per le stazioni appaltanti, la prevenzione del contenzioso passa da una motivazione puntuale del giudizio di equivalenza e da una scelta ponderata del CCNL indicato negli atti di gara. Per le cooperative sociali, da una dichiarazione di equivalenza documentata.
FAQ
Il CCNL cooperative sociali è equivalente al CCNL igiene e ambiente?
Secondo il TAR Salerno, nel caso esaminato sì: la valutazione di sostanziale equivalenza compiuta dal RUP è stata ritenuta legittima. Non esiste però un’equivalenza automatica tra i due contratti. Occorre una comparazione concreta, perché l’ambito applicativo del CCNL cooperative sociali è più ampio e la presunzione dell’art. 3 dell’allegato I.01 non opera.
L’equivalenza delle tutele richiede che i due CCNL siano identici?
No. Il TAR chiarisce che l’identità assoluta tra due contratti collettivi è impossibile da ritrovare. Il RUP deve invece accertare un’equivalenza complessiva, considerando il valore economico globale annuo delle retribuzioni e gli istituti normativi rilevanti per il trattamento giuridico dei lavoratori.
Se il CCNL indicato in gara è più favorevole ai lavoratori, l’equivalenza è esclusa?
Non necessariamente. Per il TAR, anche se il contratto individuato dalla stazione appaltante fosse più vantaggioso, la valutazione di sostanziale equivalenza non sarebbe illegittima. Gli scostamenti però devono essere marginali e motivati. Pronunce di altri giudici si sono mostrate più severe, quindi la valutazione va sempre ancorata al caso concreto.
Le cooperative sociali possono partecipare alle gare per la raccolta dei rifiuti?
Sì, secondo la sentenza. Il TAR ritiene che un’applicazione rigida dell’equivalenza escluderebbe tutte le cooperative sociali da molti settori, compresa la raccolta rifiuti. L’interpretazione elastica ne consente invece l’ammissione ai servizi corrispondenti ad alcune delle attività che svolgono abitualmente.
Il giudice può sostituire la valutazione di equivalenza del RUP?
No. La valutazione del RUP è espressione di discrezionalità tecnica e il giudice amministrativo può sindacarla solo in caso di manifesta irragionevolezza o di applicazione di criteri e procedimenti tecnici errati. Per questo è decisivo che la comparazione sia svolta, motivata e documentata agli atti.
Cosa succede se la stazione appaltante non verifica l’equivalenza?
L’omessa verifica è un vizio rilevante: il RUP deve sempre valutare la dichiarazione di equivalenza quando l’aggiudicatario applica un CCNL diverso da quello indicato. Un TAR ha già annullato un’aggiudicazione per assenza di traccia dell’istruttoria (caso commentato da Studio LFC, 2025). Una verifica solo formale o mancante espone la procedura a contenzioso.
Cosa insegna la giurisprudenza: riferimenti normativi e fonti
- TAR Campania, Salerno, Sez. I, 29/09/2026, n. 1591: la valutazione di equivalenza delle tutele tra CCNL “cooperative sociali” e “igiene e ambiente” è legittima se complessiva e non irragionevole.
- Art. 11 D.Lgs. 36/2023 (Codice dei contratti pubblici): disciplina del contratto collettivo applicabile al personale e dell’equivalenza delle tutele.
- Allegato I.01 al Codice, art. 3: presunzione di equivalenza, non applicabile al caso per la diversità di settore del contratto.
- Allegato I.01 al Codice, art. 4: verifica della dichiarazione di equivalenza resa dall’operatore.
- Principio del risultato (D.Lgs. 36/2023): criterio interpretativo richiamato dal TAR per escludere una lettura rigida dell’equivalenza.
- TAR Piemonte, Sez. II, 18/04/2025, n. 689: esempio di valutazione più stringente tra CCNL diversi, con attenzione a istituti concreti.
A cura della redazione TuttoGare, con il contributo tecnico-giuridico di Studio Amica, specializzato in appalti pubblici e digitalizzazione della PA. Il presente contributo ha finalità informativa e non sostituisce la consulenza professionale su casi specifici.
Fonte: TAR Campania, Salerno, Sez. I, sentenza 29 settembre 2026, n. 1591. (giurisprudenzappalti.it)