IN SINTESIIl Consiglio di Stato, Sez. V, con la sentenza 24 agosto 2026, n. 6596, chiarisce che l’art. 108, comma 9, del d.lgs. n. 36/2023 impone all’operatore economico di dichiarare la totalità dei costi della manodopera e degli oneri di sicurezza aziendali nell’offerta economica, a pena di esclusione, ma non di esporne il dettaglio analitico delle singole componenti. La distinta questione della congruità di quei costi appartiene invece al diverso ambito della verifica di anomalia ex art. 110, che scatta solo in presenza di “elementi specifici” e non in automatico. Per RUP e operatori economici, il messaggio operativo è netto: l’indicazione aggregata è sufficiente per superare il vaglio di ammissibilità, mentre eventuali dubbi sulla sostenibilità dell’offerta vanno fatti valere con la prova della manifesta incongruità, non con la sola richiesta di maggior dettaglio.
Il caso: il ricorso del secondo classificato e il motivo di appello
La vicenda trae origine dall’aggiudicazione di una gara pubblica a un raggruppamento temporaneo di imprese (RTI). Il concorrente non aggiudicatario ha impugnato l’esito della procedura, sostenendo che l’offerta vincitrice avrebbe dovuto essere esclusa — o quantomeno sottoposta a verifica — perché l’indicazione dei costi della manodopera e degli oneri di sicurezza non sarebbe stata sufficientemente analitica.
Il giudice di primo grado ha respinto il ricorso e la questione è approdata in appello davanti al Consiglio di Stato. L’appellante ha insistito sulla presunta violazione dell’art. 108, comma 9, del Codice dei contratti pubblici, sostenendo che la stazione appaltante avrebbe dovuto richiedere chiarimenti idonei a dimostrare l’effettiva copertura di tutte le voci di costo, senza però fornire alcuna prova concreta dell’incongruità dell’importo indicato.
Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l’appello, confermando l’operato della stazione appaltante e chiarendo la portata reale dell’obbligo dichiarativo previsto dalla norma.
Il principio di diritto: obbligo di dichiarare la totalità, non il dettaglio
Cosa prevede l’art. 108, comma 9, del d.lgs. 36/2023
La norma richiede che, nell’offerta economica, l’operatore indichi, a pena di esclusione, i costi della manodopera e gli oneri aziendali per la sicurezza sui luoghi di lavoro, salvo le eccezioni previste per le forniture senza posa in opera e per i servizi di natura intellettuale. Si tratta di un adempimento formale a presidio della trasparenza e della tutela delle condizioni di lavoro, la cui violazione comporta l’esclusione automatica dalla procedura.
Perché il Consiglio di Stato respinge il motivo di appello
Il collegio osserva che, nel caso concreto, l’indicazione dei costi era incontestabilmente presente nell’offerta del RTI aggiudicatario. Il punto controverso, quindi, non era l’assenza dell’indicazione, ma la sua presunta insufficiente analiticità. Su questo specifico profilo, i giudici sono netti: la norma pone espressamente l’obbligo di dichiarare la totalità dei costi in questione, non anche di esporne nel dettaglio le singole componenti — un principio che vale sia per i costi della manodopera sia per gli oneri di sicurezza aziendali.
In altre parole: l’art. 108, comma 9, è una norma di trasparenza aggregata, non una norma di analiticità contabile. Chiedere lo scorporo voce per voce dei costi di manodopera e sicurezza significa introdurre un adempimento che il legislatore non ha previsto, e che non può essere preteso in sede di verifica dell’ammissibilità dell’offerta.
Questo orientamento si inserisce in un filone giurisprudenziale più ampio sull’art. 108, comma 9, che negli ultimi mesi il Consiglio di Stato ha più volte chiarito, distinguendo nettamente il piano dell’obbligo dichiarativo (formale, presidiato dall’esclusione automatica) da quello della sostenibilità economica dell’offerta (sostanziale, rimesso alla discrezionalità tecnica della stazione appaltante).
Congruità dei costi e verifica di anomalia: due piani distinti
Il secondo, e più rilevante, snodo della sentenza riguarda la netta separazione tra due questioni che nella prassi vengono spesso confuse.
Obbligo dichiarativo (art. 108, comma 9): riguarda la presenza e la completezza aggregata dell’indicazione dei costi in offerta. È un requisito formale, presidiato dall’esclusione automatica, che non richiede una motivazione specifica da parte della stazione appaltante per essere ritenuto assolto.
Congruità dei costi (art. 110): riguarda invece la sostenibilità economica e la realizzabilità dell’offerta nel suo complesso, comprese le voci relative a manodopera e sicurezza. È un giudizio tecnico-discrezionale, che si attiva solo quando ricorrono “elementi specifici” sintomatici di un possibile squilibrio economico.
Il Consiglio di Stato ribadisce inoltre che non esiste un obbligo di attivazione automatica della verifica di anomalia a carico della stazione appaltante. In assenza di soglie di sbarramento automatico previste dalla legge, si tratta di un procedimento facoltativo, che l’amministrazione avvia sulla base di una valutazione discrezionale circa la presenza di indizi concreti di anomalia — indizi che, nel caso di specie, la stazione appaltante non aveva ravvisato e che l’appellante non era stato in grado di individuare.
Obbligo dichiarativo e verifica di anomalia a confronto
La tabella seguente riepiloga le differenze tra i due istituti richiamati nella sentenza, utile per orientare rapidamente RUP e operatori economici.
| Aspetto | Obbligo dichiarativo (art. 108, c. 9) | Verifica di anomalia (art. 110) |
|---|---|---|
| Natura | Formale, a pena di esclusione | Tecnico-discrezionale |
| Oggetto | Indicare il totale dei costi manodopera/sicurezza | Valutare congruità, serietà e sostenibilità dell’offerta |
| Livello di dettaglio richiesto | Aggregato, nessuna analiticità imposta | Approfondito, su richiesta di chiarimenti mirati |
| Attivazione | Automatica in sede di apertura offerta | Solo in presenza di “elementi specifici” |
| Conseguenza in caso di violazione | Esclusione dalla gara | Eventuale giudizio di anomalia e possibile esclusione |
Verifiche e adempimenti del RUP sui costi di manodopera e sicurezza
Per ridurre il rischio di contenzioso e garantire la tenuta delle proprie decisioni in sede di ricorso, il RUP e la commissione giudicatrice dovrebbero seguire alcuni accorgimenti pratici:
- Verificare la presenza formale dell’indicazione. In fase di apertura delle offerte, controllare che ogni concorrente abbia indicato i costi della manodopera e gli oneri di sicurezza, senza pretendere ulteriore disaggregazione se non prevista dal bando.
- Non confondere completezza formale e congruità sostanziale. L’assenza di dettaglio analitico non è, di per sé, causa di esclusione né sintomo automatico di anomalia.
- Individuare puntualmente gli “elementi specifici” prima di attivare la verifica di anomalia. Il bando o l’avviso devono indicare gli elementi specifici ai fini della valutazione; la loro assenza rende la verifica facoltativa e non doverosa.
- Motivare adeguatamente la scelta di non avviare la verifica di anomalia, così da resistere a eventuali censure in sede di ricorso, senza necessità di una motivazione ultronea quando non emergono indizi concreti.
- Richiedere all’operatore economico la prova della manifesta incongruità, qualora un concorrente sollevi dubbi sulla sostenibilità di un’offerta altrui, evitando di accogliere censure generiche prive di riscontro probatorio.
- Predisporre disciplinari di gara chiari sul livello di dettaglio richiesto per l’indicazione dei costi, per evitare contestazioni interpretative in una fase successiva.
Un errore frequente degli operatori economici è, al contrario, ritenere di dover giustificare preventivamente e in modo analitico ogni componente di costo già in sede di offerta: la sentenza chiarisce che ciò non è richiesto dalla norma, fermo restando l’obbligo di rispondere puntualmente a eventuali richieste di chiarimento in sede di verifica di anomalia.
FAQ
Devo indicare nel dettaglio ogni singola voce dei costi di manodopera e sicurezza nell’offerta economica?
No. Secondo il Consiglio di Stato, l’art. 108, comma 9, del d.lgs. 36/2023 impone di dichiarare la totalità dei costi della manodopera e degli oneri di sicurezza, ma non di esporne analiticamente le singole componenti. È sufficiente un’indicazione aggregata e completa.
Cosa rischia l’operatore economico che non indica affatto i costi della manodopera in offerta?
L’omessa indicazione, a differenza della mancata analiticità, comporta l’esclusione automatica dalla gara, trattandosi di un adempimento formale espressamente presidiato dalla sanzione espulsiva prevista dall’art. 108, comma 9.
La stazione appaltante è sempre obbligata ad attivare la verifica di anomalia sui costi dichiarati?
No. La verifica di anomalia prevista dall’art. 110 è un procedimento facoltativo, che si attiva solo in presenza di elementi specifici indicati dal bando e sintomatici di un possibile squilibrio economico dell’offerta, non automaticamente per ogni gara.
Chi contesta la congruità dei costi di un concorrente deve fornire delle prove?
Sì. Secondo la sentenza, chi lamenta l’anomalia o l’incongruità dei costi dichiarati da un concorrente deve fornire elementi concreti a supporto, non essendo sufficiente la generica richiesta di ulteriori chiarimenti da parte della stazione appaltante.
Qual è la differenza tra obbligo dichiarativo e verifica di congruità dei costi?
L’obbligo dichiarativo ex art. 108, comma 9, riguarda la presenza formale e aggregata dell’indicazione dei costi; la verifica di congruità ex art. 110 riguarda invece la sostenibilità economica sostanziale dell’offerta ed è rimessa alla discrezionalità tecnica della stazione appaltante.
Il bando di gara può richiedere un livello di dettaglio maggiore rispetto a quello previsto dalla legge?
La sentenza si concentra sull’obbligo minimo di legge; un disciplinare di gara che richieda espressamente una maggiore analiticità potrebbe generare un onere ulteriore per i concorrenti, motivo per cui è opportuno che i bandi siano formulati con chiarezza su questo punto.
Questa pronuncia si applica anche alle forniture senza posa in opera o ai servizi di natura intellettuale?
No. L’art. 108, comma 9, esclude espressamente da questo obbligo dichiarativo le forniture senza posa in opera e i servizi di natura intellettuale, per i quali non è richiesta l’indicazione separata dei costi di manodopera e sicurezza.
Cosa insegna la giurisprudenza: riferimenti normativi e fonti
- Art. 108, comma 9, d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36 — obbligo di indicare, a pena di esclusione, i costi della manodopera e gli oneri aziendali di sicurezza nell’offerta economica, salvo eccezioni per forniture senza posa in opera e servizi intellettuali.
- Art. 110, comma 1, d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36 — disciplina della valutazione di congruità, serietà, sostenibilità e realizzabilità dell’offerta anormalmente bassa, sulla base di elementi specifici indicati dal bando.
- Consiglio di Stato, Sez. V, 24 agosto 2026, n. 6596 — chiarisce che l’obbligo di cui all’art. 108, comma 9, riguarda la totalità dei costi, non il dettaglio delle singole componenti, e che la verifica di anomalia non è automatica.
A cura della redazione TuttoGare, con il contributo tecnico-giuridico di Studio Amica, specializzato in appalti pubblici e digitalizzazione della PA. Il presente contributo ha finalità informativa e non sostituisce la consulenza professionale su casi specifici.
Fonte: Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza 24 agosto 2026, n. 6596 . (Giurisprudenzappalti.it)