IN SINTESI
Con la sentenza n. 6984/2026, il Consiglio di Stato ha riformato l’orientamento del TAR Puglia – Bari (n. 85/2026), affermando che l’art. 114, comma 4 del Codice dei contratti pubblici non integra un requisito di partecipazione alla gara, ma disciplina esclusivamente la fase esecutiva dell’appalto. Il cumulo tra direttore dei lavori e coordinatore della sicurezza in fase di esecuzione resta obbligatorio (o comunque consentito) per i lavori sotto il milione di euro, e comunque per i lavori non complessi e privi di rischi di interferenze, indipendentemente dall’importo. Sopra il milione, per lavori complessi con rischio di interferenze, scatta invece una causa di incompatibilità, la cui verifica spetta però alla fase esecutiva e non a quella di ammissione alla gara, salvo diversa previsione della lex specialis.
Il caso: dal TAR Puglia al Consiglio di Stato
La vicenda nasce da un contrasto giurisprudenziale sull’interpretazione dell’art. 114, comma 4 del Codice dei contratti pubblici (d.lgs. n. 36/2023), la norma che disciplina il cumulo delle funzioni di direttore dei lavori e coordinatore per la sicurezza in fase di esecuzione (CSE) negli appalti di lavori.
Il TAR Puglia – Bari, con la sentenza n. 85 del 23 gennaio 2026, aveva sostenuto che, per interpretazione logico-sistematica, il cumulo fosse vietato per i contratti di importo superiore a un milione di euro, in linea con il parere del MIT del 17 aprile 2024, n. 2459. Il TAR Abruzzo – L’Aquila, con la sentenza n. 328 del 13 maggio 2026, si era invece discostato da questa lettura, ritenendo che il superamento della soglia, da solo, non bastasse a fondare un divieto, dovendo rilevare piuttosto la complessità dei lavori e l’effettivo rischio di interferenze.
Nota sui dati non verificabili: i dettagli specifici della gara sottostante alla pronuncia n. 6984/2026 (importo esatto dell’appalto, ente appaltante, parti in causa) non sono presenti nella fonte fornita né reperibili in forma integrale nei risultati di ricerca consultati; si raccomanda di verificarli sulla motivazione integrale della sentenza prima di eventuali riferimenti puntuali in sede professionale.
Il Consiglio di Stato, Sez. V, con la sentenza 21 settembre 2026, n. 6984, ha accolto l’appello proposto avverso la decisione del TAR Puglia n. 85/2026, offrendo una lettura più articolata e, per molti versi, dirimente rispetto al contrasto tra i due TAR.
Il principio di diritto: l’art. 114 comma 4 disciplina l’esecuzione, non la partecipazione
Il punto di partenza del ragionamento dei giudici è il testo dell’art. 114, comma 4, secondo cui, nei contratti di importo non superiore a 1 milione di euro e in assenza di lavori complessi o rischi di interferenze, il direttore dei lavori svolge anche le funzioni di coordinatore per la sicurezza in fase di esecuzione, se in possesso dei requisiti richiesti dalla normativa sulla sicurezza.
Il Consiglio di Stato osserva che, anche a voler leggere la norma a contrario come divieto di cumulo per gli appalti di importo superiore, essa non potrebbe comunque assurgere a requisito di partecipazione. La ragione è, prima ancora che testuale, sistematica: la disposizione è collocata nella parte del Codice dedicata all’esecuzione dei contratti di lavori da parte delle stazioni appaltanti qualificate, mentre i requisiti di partecipazione per i servizi di ingegneria e architettura trovano la propria disciplina autonoma nell’art. 66 del d.lgs. n. 36/2023, oltre che negli artt. 94 e 95 (requisiti di ordine generale, soggetti al divieto di tassatività delle clausole di esclusione ex art. 10, comma 2) e nell’art. 100 (requisiti di ordine speciale, rimessi alla discrezionalità proporzionata della stazione appaltante).
Da qui la sintesi operativa della sentenza: l’art. 114, comma 4, può al più configurare una facoltà — se non un obbligo — di cumulo per i lavori sotto il milione di euro e per i lavori, anche di importo superiore, non complessi e privi di rischio di interferenze; al contrario, per gli appalti sopra il milione, complessi e con rischio di interferenze, la norma configura una causa di incompatibilità, non un requisito escludente in gara.
Un passaggio ulteriore riguarda il momento in cui va accertata questa incompatibilità: secondo il Collegio, la relativa verifica spetta alla fase esecutiva, salvo che la lex specialis di gara non abbia già qualificato ex ante i lavori come complessi e a rischio interferenze, anticipando così l’obbligo di separazione dei ruoli alla fase partecipativa. In assenza di tale previsione esplicita nel bando, non si determina automaticamente quella lacuna che giustificherebbe l’eterointegrazione della lex specialis con la norma imperativa.
Cumulo direttore lavori e coordinatore sicurezza: la disciplina in sintesi
| Fattispecie | Cumulo DL-CSE | Natura della disciplina |
|---|---|---|
| Lavori fino a 1 milione di euro | Consentito, tendenzialmente obbligatorio se il DL ha i requisiti di sicurezza | Norma esecutiva, non requisito di gara |
| Lavori oltre 1 milione, non complessi, senza rischio interferenze | Consentito | Norma esecutiva, non requisito di gara |
| Lavori oltre 1 milione, complessi e con rischio interferenze | Incompatibilità (divieto di cumulo) | Verifica in fase esecutiva, salvo diversa previsione della lex specialis |
| Bando che qualifica ex ante i lavori come complessi/con interferenze | Separazione dei ruoli richiesta già in gara | Requisito anticipato dalla lex specialis, non dalla legge |
Verifiche del RUP e degli operatori economici sul cumulo direttore lavori e coordinatore sicurezza
Per ridurre il rischio di contenzioso, RUP e operatori economici dovrebbero seguire alcuni accorgimenti operativi:
- Verificare l’importo e la natura dei lavori prima di redigere il bando, distinguendo tra lavori sotto e sopra il milione di euro e valutando in concreto la presenza di complessità o rischi di interferenze.
- Inserire nella lex specialis una previsione esplicita sul cumulo o sulla separazione dei ruoli quando i lavori vengano qualificati ex ante come complessi o a rischio interferenze, per evitare incertezze interpretative in sede di ammissione.
- Non introdurre clausole escludenti basate solo sull’art. 114, comma 4, in assenza di una previsione di gara che la richiami espressamente, poiché la norma non integra automaticamente un requisito di partecipazione.
- Verificare i requisiti di sicurezza del direttore dei lavori designato anche come coordinatore, secondo la normativa vigente in materia di sicurezza sui cantieri.
- Documentare in fase esecutiva l’eventuale insorgere di complessità o rischi di interferenze non previsti in gara, così da giustificare la nomina di un coordinatore distinto ai sensi dell’art. 92, comma 1, d.lgs. n. 81/2008.
- Monitorare l’evoluzione giurisprudenziale, dato il contrasto ancora aperto tra TAR e la novità della posizione assunta dal Consiglio di Stato su una questione priva, fino a questa pronuncia, di un orientamento consolidato.
FAQ
Il cumulo tra direttore dei lavori e coordinatore della sicurezza è sempre vietato sopra il milione di euro?
No. Secondo il Consiglio di Stato, sopra il milione di euro il divieto opera solo se i lavori sono complessi e comportano rischio di interferenze. Se questi due elementi non ricorrono, il cumulo resta possibile anche per appalti di importo superiore.
L’art. 114, comma 4 del Codice può essere usato per escludere un operatore economico dalla gara?
In linea di principio no: la norma disciplina la fase esecutiva degli appalti di lavori e non integra automaticamente un requisito di partecipazione, salvo che la lex specialis non lo preveda espressamente in modo autonomo.
Quando va verificata l’incompatibilità tra direttore dei lavori e coordinatore della sicurezza?
Secondo la sentenza n. 6984/2026, la verifica spetta di regola alla fase esecutiva del contratto, a meno che il bando non abbia già qualificato ex ante i lavori come complessi e a rischio interferenze, anticipando l’obbligo alla fase di partecipazione.
Cosa succede se il direttore dei lavori non può svolgere anche le funzioni di coordinatore della sicurezza?
L’art. 114, comma 4 prevede che la stazione appaltante designi almeno un direttore operativo in possesso dei requisiti richiesti, individuato secondo le modalità previste dal Codice; il coordinatore per la sicurezza opera in tal caso in piena autonomia.
La sentenza del Consiglio di Stato n. 6984/2026 si applica anche ai servizi di ingegneria e architettura?
Sì, la pronuncia chiarisce che i requisiti di partecipazione per i servizi di ingegneria e architettura trovano la loro disciplina autonoma negli artt. 66, 94, 95 e 100 del Codice, e non nell’art. 114, comma 4, che riguarda invece l’esecuzione dei lavori.
Qual è la differenza tra la posizione del TAR Puglia e quella del Consiglio di Stato sul cumulo direttore lavori-CSE?
Il TAR Puglia – Bari (n. 85/2026) aveva ritenuto vietato il cumulo sopra il milione di euro in ogni caso; il Consiglio di Stato ha invece precisato che il divieto opera solo in presenza di lavori complessi e rischio di interferenze, e comunque non come requisito di gara.
Le stazioni appaltanti possono comunque prevedere nel bando la separazione dei ruoli anche per lavori non complessi?
La lex specialis può contenere previsioni più stringenti rispetto alla legge, ma dovrà comunque rispettare i principi di proporzionalità e pertinenza rispetto all’oggetto dell’appalto, evitando clausole escludenti non giustificate dalla reale complessità dei lavori.
Cosa insegna la giurisprudenza: riferimenti normativi e fonti
- Art. 114, comma 4, d.lgs. n. 36/2023 (Codice dei contratti pubblici) — disciplina del cumulo delle funzioni di direttore dei lavori e coordinatore per la sicurezza in fase di esecuzione.
- Artt. 66, 94, 95, 100, d.lgs. n. 36/2023 — disciplina dei requisiti di partecipazione per i servizi di ingegneria e architettura.
- Art. 10, comma 2, d.lgs. n. 36/2023 — divieto di tassatività delle clausole di esclusione.
- Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza 21 settembre 2026, n. 6984.
- TAR Puglia – Bari, Sez. II, sentenza 23 gennaio 2026, n. 85.
- TAR Abruzzo – L’Aquila, Sez. I, sentenza 13 maggio 2026, n. 328.
- Parere MIT 17 aprile 2024, n. 2459.
- Consiglio di Stato, Sez. V, 30 settembre 2025, n. 7631 (in tema di tassatività delle clausole di esclusione).
- Art. 92, comma 1, d.lgs. n. 81/2008 — designazione del coordinatore per la sicurezza in fase esecutiva.
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A cura della redazione TuttoGare, con il contributo tecnico-giuridico di Studio Amica, specializzato in appalti pubblici e digitalizzazione della PA. Il presente contributo ha finalità informativa e non sostituisce la consulenza professionale su casi specifici.
Fonte: Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza 21 settembre 2026, n. 6984. (giurisprudenzappalti.it)