IN SINTESIIl Consiglio di Stato, Sez. V, con la sentenza 26 agosto 2026, n. 6662, ha affermato che se il costo della manodopera indicato dall’operatore economico coincide con quello stimato dalla stazione appaltante, l’offerta si presume finanziariamente sostenibile. Nel caso esaminato, il costo orario di 19,40 euro, calcolato su 28.200 ore/anno, risultava conforme ai minimi salariali di quattro CCNL e coerente con l’importo indicato nel disciplinare di gara. La Corte ha inoltre chiarito che spetta all’operatore economico giustificare, non alla stazione appaltante presumere come sospetto, un eventuale ribasso rispetto al costo di manodopera stimato in gara.
Il caso deciso dal Consiglio di Stato
La vicenda trae origine da un ricorso in appello proposto da un RTI concorrente contro l’aggiudicazione di una gara di servizi. In primo grado, l’aggiudicataria aveva superato la verifica di anomalia ex art. 110 del d.lgs. n. 36/2023, e il TAR aveva respinto il ricorso originario.
In appello, il RTI ricorrente ha tentato di introdurre una censura nuova, sostenendo che l’offerta fosse “per calcolo matematico” priva di copertura finanziaria. Il Consiglio di Stato ha dichiarato tale motivo inammissibile per violazione del divieto di nova in appello ai sensi dell’art. 104 c.p.a., poiché il ricorso di primo grado aveva contestato un profilo diverso, ossia la mancata quantificazione del costo del personale aggiuntivo rispetto a quello riassorbito per clausola sociale, in presunta violazione dell’art. 108, comma 9, del d.lgs. n. 36/2023.
Pur dichiarando la censura inammissibile, il Collegio l’ha comunque esaminata nel merito e l’ha ritenuta infondata, cogliendo l’occasione per affermare un principio di portata generale sulla verifica del costo della manodopera.
Il principio di diritto: coincidenza dei costi e presunzione di sostenibilità
Il punto centrale della decisione è la seguente regola operativa: quando il costo della manodopera dichiarato dall’operatore economico coincide con quello stimato dalla stazione appaltante negli atti di gara, l’offerta si presume finanziariamente sostenibile. Nel caso esaminato, l’importo stimato in disciplinare era di circa 566.640 euro/anno, e la coincidenza con il dato dichiarato dall’aggiudicataria ha costituito, per il Collegio, un indice sufficiente di congruità.
Il Consiglio di Stato precisa che l’onere di giustificazione si sposta solo in presenza di uno scostamento: è l’eventuale ribasso del costo della manodopera rispetto alla stima della stazione appaltante a richiedere una motivazione puntuale da parte dell’operatore economico, non la mera coincidenza dei due valori. In altre parole, la coincidenza dei costi non genera automatismi favorevoli all’esclusione, ma inverte la prospettiva: chi contesta l’offerta deve dimostrare l’anomalia, non presumerla.
Questo orientamento si inserisce nel filone giurisprudenziale, ormai consolidato dopo il d.lgs. n. 36/2023, secondo cui il costo della manodopera non è di per sé sottratto al meccanismo del ribasso, ma resta soggetto a un controllo sostanziale in sede di verifica di anomalia, distinto dal mero raffronto numerico tra offerta e base d’asta.
Cos’è la verifica di anomalia e quando scatta
La verifica di anomalia, disciplinata dall’art. 110 del Codice dei contratti pubblici (d.lgs. n. 36/2023), è il procedimento con cui la stazione appaltante controlla la sostenibilità economica di un’offerta che appare anormalmente bassa, chiedendo all’operatore economico di fornire giustificazioni analitiche sulle singole voci di costo, incluso il costo della manodopera.
Nel procedimento, l’art. 41, comma 13, del medesimo decreto richiede che il costo del lavoro indicato in offerta sia coerente con i valori economici previsti dalla contrattazione collettiva applicabile, individuata in base al settore e alla zona di svolgimento delle prestazioni. Nel caso deciso, il costo orario dichiarato risultava in linea con i minimi salariali previsti da quattro diversi CCNL, elemento che ha rafforzato il giudizio di congruità formulato dalla stazione appaltante.
È utile distinguere due piani che la giurisprudenza tiene separati: da un lato la coerenza del costo orario con i minimi contrattuali (un dato oggettivo e verificabile), dall’altro la sostenibilità complessiva dell’offerta economica, che dipende anche da organizzazione aziendale, produttività e struttura dei costi indiretti dell’impresa.
Costo orario, ore annue e CCNL: la tabella di sintesi del caso
| Elemento | Valore/riferimento nel caso |
|---|---|
| Base normativa della verifica | Art. 110 d.lgs. n. 36/2023 (verifica di anomalia) |
| Costo manodopera stimato dalla PA | Circa 566.640 euro/anno (art. 3 del disciplinare) |
| Ore annue considerate | 28.200 ore/anno |
| Costo orario risultante | 19,40 euro/ora |
| Riferimento CCNL | Conformità ai minimi di quattro CCNL diversi |
| Esito verifica | Costo giustificato, offerta ritenuta congrua |
Verifiche e controlli del RUP sul costo manodopera in gara
Per applicare correttamente il principio affermato dal Consiglio di Stato, il RUP e la commissione giudicatrice dovrebbero seguire una sequenza di controlli precisa in sede di verifica di anomalia:
- Confrontare il costo manodopera dichiarato con quello stimato in gara. Se i due valori coincidono, l’onere probatorio di dimostrare l’insostenibilità dell’offerta si sposta su chi la contesta.
- Verificare la coerenza del costo orario con i CCNL applicabili, tenendo conto del settore merceologico e dell’area territoriale di esecuzione del contratto.
- Controllare il monte ore dichiarato rispetto al fabbisogno reale del servizio, per escludere sottostime elusive della normativa sul costo del lavoro.
- Richiedere giustificazioni puntuali solo in caso di ribasso rispetto alla stima della stazione appaltante, evitando automatismi escludenti in presenza di coincidenza dei valori.
- Verificare il rispetto della clausola sociale, distinguendo il personale riassorbito da quello eventualmente reclutato ex novo, per evitare censure sulla presunta omessa quantificazione dei relativi costi.
- Documentare in modo puntuale l’esito della verifica, indicando le fonti CCNL utilizzate e i criteri di calcolo, per rendere la valutazione resistente in eventuale contenzioso.
Gli errori più frequenti riguardano proprio la carenza di motivazione nel provvedimento di verifica: una valutazione di congruità priva di riferimenti puntuali a CCNL, monte ore e criteri di calcolo espone la stazione appaltante al rischio di annullamento in sede giurisdizionale, anche quando l’esito sostanziale della verifica sarebbe stato corretto.
FAQ
Se il costo della manodopera coincide con quello della stazione appaltante, l’offerta è sempre congrua?
No, non in modo automatico. La coincidenza costituisce un elemento presuntivo di sostenibilità finanziaria, ma la verifica di anomalia resta un giudizio complessivo che tiene conto anche di altri fattori, come l’organizzazione aziendale e la coerenza con i CCNL applicabili.
Chi deve motivare un eventuale ribasso sul costo della manodopera?
Secondo il Consiglio di Stato, è l’operatore economico a dover giustificare con congrua motivazione un eventuale ribasso del costo della manodopera rispetto a quanto stimato dalla stazione appaltante, non quest’ultima a doverne presumere l’illegittimità.
Cosa prevede l’art. 110 del d.lgs. n. 36/2023 sulla verifica di anomalia?
L’articolo disciplina il procedimento con cui la stazione appaltante verifica la sostenibilità economica delle offerte anormalmente basse, richiedendo giustificazioni analitiche sulle singole voci di costo, incluso il costo del personale impiegato nell’esecuzione del contratto.
Cosa stabilisce l’art. 41, comma 13, del Codice dei contratti pubblici sul costo del lavoro?
La disposizione richiede che il costo del lavoro indicato in offerta sia coerente con i valori economici della contrattazione collettiva applicabile al settore e all’area di esecuzione delle prestazioni, come parametro di riferimento nella verifica di congruità.
È possibile introdurre in appello una censura non sollevata nel ricorso di primo grado sul costo manodopera?
No. Il Consiglio di Stato ha ribadito il divieto di nova in appello previsto dall’art. 104 c.p.a.: una censura non prospettata con l’atto introduttivo del giudizio non può essere sviluppata per la prima volta in sede di gravame.
La clausola sociale incide sul calcolo del costo della manodopera in gara?
Sì. Quando il concorrente dichiara di reclutare personale aggiuntivo rispetto a quello riassorbito per clausola sociale, la corretta quantificazione di tale costo aggiuntivo può essere oggetto di verifica e di eventuale contestazione ai sensi dell’art. 108, comma 9, del d.lgs. n. 36/2023.
Un costo orario in linea con più CCNL rafforza la congruità dell’offerta?
Sì. Nel caso esaminato dal Consiglio di Stato, il costo orario dichiarato risultava in linea con i minimi salariali previsti da quattro diversi CCNL, elemento che la stazione appaltante ha considerato a supporto del giudizio di congruità in sede di verifica di anomalia.
Cosa insegna la giurisprudenza: riferimenti normativi e fonti
- Art. 110, d.lgs. n. 36/2023 — disciplina la verifica di anomalia delle offerte anormalmente basse.
- Art. 41, comma 13, d.lgs. n. 36/2023 — richiede la coerenza del costo del lavoro con la contrattazione collettiva applicabile.
- Art. 108, comma 9, d.lgs. n. 36/2023 — riguarda gli obblighi di indicazione dei costi della manodopera in relazione alla clausola sociale.
- Art. 104 c.p.a. — sancisce il divieto di introdurre motivi nuovi (nova) in sede di appello.
- Consiglio di Stato, Sez. V, 26 agosto 2026, n. 6662 — fonte della presente analisi.
A cura della redazione TuttoGare, con il contributo tecnico-giuridico di Studio Amica, specializzato in appalti pubblici e digitalizzazione della PA. Il presente contributo ha finalità informativa e non sostituisce la consulenza professionale su casi specifici.
Fonte: Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza 26 agosto 2026, n. 6662 (verifica di anomalia, costo della manodopera). (giurisprudenzappalti.it)