IN SINTESI
Con la sentenza del Consiglio di Stato, Sezione Quarta, 30 settembre 2026, n. 7228, i giudici chiariscono due punti. Primo: il ribasso percentuale si applica alle sole voci ribassabili, perché il costo della manodopera stimato dalla stazione appaltante non è soggetto a ribasso (art. 41, comma 14, d.lgs. 36/2023). Secondo: se il concorrente indica un costo della manodopera superiore a quello di gara, il ribasso nominale può diventare fittizio e la formula del punteggio economico premia un’offerta in realtà meno conveniente. Il vizio non porta all’esclusione, perché le cause di esclusione sono tassative, ma giustifica l’annullamento dell’aggiudicazione per errata attribuzione del punteggio.
Il caso: ribasso più alto, ma offerta più cara
Una centrale unica di committenza bandiva una procedura aperta, con criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, per il servizio biennale di igiene urbana di un comune. La base d’asta era di € 3.348.432,12, divisa in tre voci:
- servizio soggetto a ribasso: € 1.327.462,60;
- costo della manodopera non ribassabile: € 2.012.212,02;
- oneri per la sicurezza non ribassabili: € 8.757,50.
Il disciplinare chiedeva un ribasso percentuale unico riferito, secondo il modello di offerta, «sul complesso delle voci ribassabili». Chiedeva inoltre di indicare separatamente il costo della manodopera stimato dal concorrente, ai sensi dell’art. 108, comma 9, d.lgs. 36/2023.
L’aggiudicataria dichiarava un ribasso del 18,10% e un costo della manodopera di € 2.181.709,40. Il raggruppamento secondo classificato dichiarava un ribasso del 10,94% e un costo della manodopera di € 2.058.150,94, in linea con la stima di gara. Il raggruppamento aveva l’offerta tecnica migliore (76,153 punti contro 72,767), ma l’aggiudicataria otteneva il massimo punteggio economico (20 punti) e vinceva con 92,767 punti contro 92,235.
Il TAR Puglia, sede di Lecce, con sentenza n. 514/2026, annullava l’aggiudicazione perché riteneva che il ribasso dovesse essere calcolato sull’intera base d’asta. L’aggiudicataria proponeva appello, il raggruppamento appello incidentale.
Il ribasso si calcola solo sulle voci ribassabili
Il Consiglio di Stato corregge il ragionamento del TAR (punto 10.1 della sentenza). La struttura tripartita della base d’asta riflette l’art. 41, comma 14, d.lgs. 36/2023, secondo cui i costi della manodopera indicati dalla stazione appaltante non sono soggetti a ribasso. Il concorrente applica il ribasso alla parte ribassabile e indica separatamente il proprio costo della manodopera, per la verifica prevista dall’art. 108, comma 9.
Nel caso concreto entrambi i concorrenti avevano applicato il ribasso alla sola voce A.1. Il metodo di calcolo era quindi corretto per entrambi e non era questo il vizio decisivo.
Perché il primo motivo di appello è respinto
L’appellante sosteneva che il ricorso di primo grado fosse un abuso del processo, perché il concorrente aveva offerto un ribasso analogo. La tesi è respinta (punto 10): il cuore della contestazione non è la base di calcolo del ribasso, ma la minore convenienza economica complessiva dell’offerta aggiudicataria. Non c’è quindi contraddittorietà nella strategia del ricorrente.
Il costo della manodopera nell’offerta economica altera la comparabilità
Il passaggio centrale è ai punti 11.2-11.4. Il modello di offerta prevedeva che il prezzo complessivo fosse la somma di tre componenti: la voce A.1 ribassata, il costo della manodopera dichiarato dal concorrente e gli oneri aziendali per la sicurezza.
L’aggiudicataria aveva inserito un costo della manodopera superiore di circa € 169.497 alla stima di gara. Il suo prezzo complessivo (€ 3.277.678,01) risultava così più alto di quello del concorrente (€ 3.203.156,28), pur a fronte di un ribasso nominale quasi doppio.
Secondo il Collegio, il maggior sconto sulla parte ribassabile è stato compensato da un costo della manodopera autonomamente determinato e più alto, che ha neutralizzato sul piano economico il ribasso. La formula bilineare dell’art. 18.3 del disciplinare, basata sul solo ribasso percentuale nominale, ha così assegnato il massimo punteggio a un parametro che non rispecchiava la vantaggiosità reale.
Per il Consiglio di Stato sarebbe contrario ai principi del risultato (art. 1) e di trasparenza, non discriminazione e par condicio (art. 10) del d.lgs. 36/2023 considerare più vantaggiosa un’offerta che costa di più all’amministrazione.
Annullamento sì, esclusione no
Il Collegio conferma (punto 14) che l’errore non poteva portare all’esclusione, perché le cause di esclusione sono tassative e qui non erano previste. Tuttavia l’aggiudicazione va annullata, perché il punteggio economico è stato attribuito in modo errato.
La stazione appaltante, inoltre, non poteva “correggere” l’offerta: non si trattava di modificare un’offerta erronea, ma di valutare adeguatamente un’offerta oggettivamente meno conveniente, tanto più che l’appellante ne difendeva la correttezza.
Definizioni chiave
Voci ribassabili: parti della base d’asta su cui il concorrente può offrire uno sconto. Escludono il costo della manodopera stimato dalla stazione appaltante e gli oneri di sicurezza non soggetti a ribasso.
Costo della manodopera dichiarato dal concorrente: importo che il concorrente indica nell’offerta economica ai sensi dell’art. 108, comma 9, d.lgs. 36/2023. Concorre a formare il prezzo complessivo offerto.
Ribasso nominale: percentuale dichiarata sulle sole voci ribassabili. Non coincide necessariamente con il risparmio effettivo per l’amministrazione.
Convenienza economica reale: confronto tra i prezzi complessivi offerti, comprensivi di tutte le componenti, e non tra le sole percentuali di ribasso.
Tabella di sintesi: le due offerte a confronto
Il confronto mostra come un ribasso più alto possa convivere con un prezzo finale più elevato.
| Elemento | Aggiudicataria | Secondo classificato |
|---|---|---|
| Ribasso dichiarato su A.1 | 18,10% | 10,94% |
| Costo manodopera dichiarato | € 2.181.709,40 | € 2.058.150,94 |
| Prezzo complessivo offerto | € 3.277.678,01 | € 3.203.156,28 |
| Punteggio tecnico | 72,767 | 76,153 |
| Punteggio economico | 20 | 16,082 |
| Totale | 92,767 | 92,235 |
Verifiche e controlli del RUP sul costo della manodopera nell’offerta economica
Per ridurre il rischio di annullamento, il RUP e la commissione possono seguire questi passaggi:
- Progettare la lex specialis in modo coerente. Verificare che disciplinare, modello di offerta e formula del punteggio indichino chiaramente su quali voci si calcola il ribasso e come si compone il prezzo complessivo.
- Valutare gli effetti della formula bilineare. Prima della pubblicazione, simulare scenari in cui il costo della manodopera dichiarato si discosta dalla stima di gara, per evitare risultati paradossali.
- Confrontare i prezzi complessivi. In fase di valutazione, affiancare al ribasso percentuale il prezzo totale risultante dalla somma delle componenti.
- Controllare lo scostamento dalla stima della stazione appaltante. Un costo della manodopera dichiarato molto diverso da quello di gara va annotato e motivato nei verbali.
- Non correggere le offerte. Se il concorrente non riconosce l’errore, la stazione appaltante non può modificarne il contenuto, ma deve valutare l’offerta per ciò che è.
- Non escludere senza una causa prevista. In assenza di una causa tassativa di esclusione, il rimedio è la corretta attribuzione del punteggio.
- Completare le verifiche successive. Anche dopo il cambio di aggiudicatario restano dovute le verifiche di competenza, compresa quella sull’anomalia ai sensi dell’art. 110 d.lgs. 36/2023.
Errori frequenti dei concorrenti: presentare un costo della manodopera diverso dalla stima senza una giustificazione documentata e contare sul solo ribasso nominale per ottenere il massimo punteggio.
FAQ
Il ribasso percentuale si calcola sull’intera base d’asta o solo sulle voci ribassabili?
Si calcola solo sulle voci ribassabili. Il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 7228/2026, richiama l’art. 41, comma 14, d.lgs. 36/2023: i costi della manodopera indicati dalla stazione appaltante non sono soggetti a ribasso. Il concorrente applica quindi lo sconto alla parte ribassabile e indica separatamente il proprio costo della manodopera. Un’impostazione diversa, che parametri il ribasso all’intera base d’asta, è stata ritenuta errata.
Un concorrente può indicare un costo della manodopera diverso da quello stimato dalla stazione appaltante?
Sì, l’art. 108, comma 9, d.lgs. 36/2023 prevede che il concorrente indichi il proprio costo della manodopera. Tuttavia, secondo la sentenza, un importo superiore alla stima di gara si riflette nel prezzo complessivo offerto e può annullare il vantaggio del ribasso. Va quindi valutato nel confronto tra le offerte e può incidere sull’esito della gara.
Un costo della manodopera più alto di quello di gara comporta l’esclusione dalla gara?
No, non automaticamente. Il Consiglio di Stato ricorda che le cause di esclusione sono tassative (art. 10 d.lgs. 36/2023) e, nel caso esaminato, il disciplinare non prevedeva una causa di esclusione per quella formulazione dell’offerta. La conseguenza è stata diversa: l’aggiudicazione è stata annullata perché il punteggio economico era stato attribuito in modo errato.
La stazione appaltante può correggere l’offerta economica con un costo della manodopera anomalo?
No, nel caso deciso non era possibile. Il Collegio osserva che non si trattava di modificare un’offerta erronea, ma di valutare un’offerta oggettivamente meno conveniente. Inoltre il concorrente ne sosteneva la correttezza anche in giudizio. Correggere l’offerta avrebbe significato sostituirsi alla volontà del concorrente.
Un ribasso più alto garantisce sempre il punteggio economico migliore?
Non in modo sostanziale. Se la formula del disciplinare si basa solo sul ribasso nominale, il punteggio può risultare formalmente più alto. Secondo il Consiglio di Stato, però, le formule vanno interpretate per evitare risultati paradossali o contrari ai principi del risultato, di trasparenza e di parità di trattamento. Ritenere più vantaggiosa un’offerta che costa di più all’amministrazione contrasta con la causa dell’offerta economicamente più vantaggiosa.
Chi ha ottenuto il miglior punteggio tecnico può aggiudicarsi la gara dopo l’annullamento?
La sentenza conferma il diritto del raggruppamento secondo classificato all’aggiudicazione, ma salve le verifiche di competenza della stazione appaltante, tra cui quella sull’eventuale anomalia dell’offerta ai sensi dell’art. 110 d.lgs. 36/2023. L’esito finale dipende quindi anche dal buon esito di tali controlli.
Cosa insegna la giurisprudenza: riferimenti normativi e fonti
- Consiglio di Stato, Sez. IV, 30 settembre 2026, n. 7228 (r.g. n. 3001/2026): rigetta l’appello principale e conferma l’annullamento dell’aggiudicazione con motivazione diversa.
- TAR Puglia, sede di Lecce, Sez. I, 10 aprile 2026, n. 514: sentenza di primo grado confermata nel dispositivo.
- Art. 41, comma 14, d.lgs. 36/2023: i costi della manodopera indicati dalla stazione appaltante non sono soggetti a ribasso.
- Art. 108, comma 9, d.lgs. 36/2023: indicazione nell’offerta economica del costo della manodopera e degli oneri aziendali per la sicurezza.
- Art. 1 d.lgs. 36/2023: principio del risultato.
- Art. 10 d.lgs. 36/2023: tassatività delle cause di esclusione e principi di trasparenza, non discriminazione e par condicio.
- Art. 110 d.lgs. 36/2023: verifica dell’anomalia dell’offerta, rimessa alla stazione appaltante dopo l’annullamento.
- Orientamento richiamato dal Collegio: chiarimenti del MIT sul ribasso complessivo applicato alla parte ribassabile.
A cura della redazione TuttoGare, con il contributo tecnico-giuridico di Studio Amica, specializzato in appalti pubblici e digitalizzazione della PA. Il presente contributo ha finalità informativa e non sostituisce la consulenza professionale su casi specifici.
Fonte: Consiglio di Stato, Sezione Quarta, sentenza n. 7228/2026 (r.g. n. 3001/2026), pubblicata il 30/09/2026, decisa all’udienza del 16 luglio 2026.